یادداشت | رویکرد شورای نگهبان در حمایت مالی از پژوهش

نویسنده حمید فعلی

اصل دوم قانون اساسی یکی از طرق سه‌گانه تأمین قسط و عدل و استقلال و همبستگي را در «استفاده از علوم و فنون و تجارب پيشرفته بشري و تلاش در پيشبرد آنها» می‌داند. در نتیجه راه تحقق این هدف مقدس، در بند (۴) اصل سوم قانون اساسی محول کردن وظیفه «تقويت روح بررسي و تتبع و ابتكار در تمام زمينه‌هاي علمي، فني، فرهنگي و اسلامي از طريق تأسيس مراكز تحقيق و تشويق محققان» به دولت برشمرده شده است. شورای نگهبان به عنوان نهاد پاسدار قانون اساسی و شرع، همواره خود را موظف به صیانت از فعالیت‌های علمی و پژوهشی با مقاصد مشروع الهی و بشری دانسته است و این مهم را وجه همت خود نهاده است. بروز و ظهور این مقصود که با تتبع در نظرات شورای نگهبان در مقام نظارت بر مصوبات مجلس متجلی شده است، در ابعادی مختلفی جای کاوش دارد که در ادامه این نوشتار به شمه‌ای از آن می‌پردازیم.

۱ـ ضوابط تأمین بودجه پژوهش

۱ـ۱. شرایط اختصاص درآمد مازاد بر بودجه مراکز پژوهشی به خود مراکز

مراکز پژوهشی دارای مجوز از وزارتخانه‌های علوم و بهداشت، مانند دانشگاه‌ها می‌توانند دارای درآمدهایی بیشتر از میزان پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه سالانه باشند که در صورت تحقق این درآمد اختصاص دادن آن به خود آن مراکز منع قانونی ندارد، به شرط آنکه مطابق اصل ۵۳ قانون اساسی در لایحه بودجه ردیف و سقف آن پیش‌بینی شود. نمونه ایراد شورای نگهبان برای منبع تأمین مالی شورای نگهبان در بند (۸) نظر شماره ۶۸۹۲/۳۰/۸۲ مورخ ۱۷/۱۲/۱۳۸۲[۱] در مورد بند (خ) تبصره (۱۷) لايحه بودجه سال ۱۳۸۳ كل كشور[۲] مشاهده کرد که شورا اظهار نظر را منوط کرده است بر مشخص کردن ردیف و سقف معادل درآمد مازاد کسب‌شده از طریق پذيرش دانشجويان خارجي و انتقال دانشجويان ايراني دانشگاه‌هاي خارجي در این لایحه بودجه.

۱ـ۲. ضرورت پیش‌بینی بار مالی حمایت از پژوهش در بودجه

ماده الحاقی (۲۹) لايحه احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور به‌منظور تحقق مرجعيت علمي، افزايش سهم پژوهشي از توليد ناخالص داخلي و مصرف بهينه منابع و اهدافی از این دست تکالیفی برای معاو‌نت علمی ریاست جمهوری در زمینه حمایت از شركت‌هاي دانش‌بنيان، نظام مديريت يكپارچه فناوري و نوآوري و تجاري‌سازي فناوري‌ها مقرر کرده بود. علیرغم اینکه اعضای شورای نگهبان در مورد ایراد بار مالی ماده الحاقی (۲۹) بحث کردند و حتی آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) اشاره کرد که كليات حمایت‌های مقررشده در اين ماده در سياست‌هاي كلي برنامه‌ي ششم آمده است،[۳] اما از آنجا که بدون پیش‌بینی بار مالی نمی‌توان قانونی را اجرا کرد، ۷ نفر از اعضای شورا در بند (۳۱) نظر شماره ۲۱۹۵/۱۰۲/۹۵ مورخ ۱۶/۶/۱۳۹۵ اطلاق این ماده را در مواردي كه هزينه دارد، چون به افزايش هزينه عمومي مي‌انجامید و طريق جبران آن معلوم نگرديده بود، مغایر با اصل ۷۵ دانستند.[۴] با این حال تنها با تبدیل صلاحیت تکلیفی معاونت علمی به صلاحیت اختیاری، ماده فوق در قالب ماده (۵۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تأیید شد.

علاوه بر این، ماده (۴) لايحه حمايت از شركت‌ها و مؤسسات دانش‌بنيان و تجاري‌سازي نوآوري‌ها و اختراعات مقرر کرده بود که واحد تحقیق و توسعه شركت‌های خارجی دارای شرایط مندرج در ماده (۱) در صورتی كه در پارك‌های علم و فناوری كشور با به كارگیری بیش از پنجاه درصد (۵۰‌%) متخصصان ایرانی دایر گردند، می‌توانند از حمایت‌های مندرج در ماده (۳) بهره‌مند شوند. طبق بند (۲) نظر ۳۹۵۵۱/۳۰/۸۹ مورخ ۱۸/۶/۱۳۸۹ شورای نگهبان[۵] ماده (۴) فوق مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی شناخته شد که با حذف این ماده ایراد رفع شد. هرچند با حذف این ماده واحد تحقیق شرکت خارجی نمی‌تواند در پارک علم و فناوری دایر شده و متخصص ایرانی به کار بگیرد، اما شورا نسبت به ماده (۹) این قانون که واحدهاي پژوهشي و فناوري و مهندسي مستقر در پارك‌هاي علم و فناوري را از مزاياي قانوني مناطق آزاد بهره‌مند کرده بود، ایرادی نگرفت. همچنین نسبت به اختصاص پنج درصد از سرمایه صندوق نوآوري و شكوفايي برای اعطای تسهیلات به صندوق هاي غيردولتي پژوهشي و فناوري در تبصره (۱) ماده (۵) ایرادی وارد نشد.

مضاف بر این، نظر شماره ۱۱۴۰ مورخ ۱۰/۸/۱۳۷۴ شورای نگهبان[۶] در خصوص طرح شرح وظايف مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي مقرر کرده بود که طرح مذكور چون به افزايش هزينه عمومي مي‏انجامد موجب بار مالي و مغاير اصل ۷۵ قانون اساسي است و مجلس در مصوبه اصلاحی در ماده (۱۰) مقرر کرد که بودجه سالانه مركز پس از تأييد هيئت امنا و كميسيون ديوان محاسبات در بودجه سالانه مجلس درج خواهد شد.

۲. معافیت‌های مالیاتی و عوارضی در پژوهش

۲ـ۱. معافیت مالیاتی خدمات پژوهشی حوزه‌های علمیه مانند دانشگاه‌ها

لایحه مالیات بر ارزش افزوده در جزء (۱۵) بند (ب) ماده (۹) معافیتی مالیاتی برای خدمات آموزشي و پژوهشي و ورزشی مقرر کرده بود که در بند (۶) نظر شماره ۱۹۱۰۶/۱۰۲/۹۹ مورخ ۲۰/۵/۱۳۹۹ شورای نگهبان[۷] نسبت به شمول یا عدم شمول آن ابهام وارد کرده بود. به نظر می‌رسد در صورت عدم شمول این معافیت مالیاتی بر حوزه‌های علمیه شورای نگهبان می‌توانست ایرادی ناظر به تبعیض ناروا در بند (۹) اصل ۳ و یا مبتنی بر اصولی مربوط به حمایت از آموزش و پژوهش به ویژه در مسائل دینی در قانون اساسی مقرر شده است بگیرد، اما این ایراد با افزودن حوزه‌های علمیه به این معافیت مالیاتی رفع شد.

۲ـ۲. معافیت مالیاتی اعضای هیئت علمی آموزشی و پژوهشی

نوع دیگری از معافیت مالیاتی که در مورد فعالین حوزه پژوهش در نظر شماره ۱۹۵۰ مورخ ۲۶/۱۲/۱۳۸۶ شورای نگهبان[۸] پذیرفته شده است، در مورد حقوق اعضاي هيأت علمي موضوع ماده (۵) قانون «اصلاح پاره‌اي از مقررات مربوط به پايه حقوق اعضاء رسمي هيئت علمي (آموزشي و پژوهشي) شاغل و بازنشسته دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي» است که با رعايت معافيت‌هاي مقرر در قانون ماليات‌هاي مستقيم حداکثر ده درصد به عنوان مالیات از درآمد مشمول ماليات آنها است. همین نوع معافیت نسبت به مالیات مستقیم بر حقوق برای اعضای هیئت علمی در بند (۱۵) ماده (۹۱) لايحه اصلاح موادى از قانون ماليات‌هاى مستقيم مصوب ۲۰/۱۲/۱۳۷۰ مقرر شده بود که مورد ایراد شورای نگهبان قرار نگرفت، ولی در حال حاضر منسوخ شده است.

۲ـ۳. معافیت مالیاتی صرف درآمد موقوفات در تحقيقات فرهنگي و علمي

بند (۳) ماده (۲) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ معافیت درآمدهای موقوفاتی که طبق موازین شرعی صرف تحقیقات علمی و فرهنگی می‌شود از شمول قانون مزبور را به شرط رعایت شرايط و ترتيبات مقرر در اين ماده و آیين‌نامه اجرایي آن (طبق تبصره (۵) ماده (۲)) مقرر کرده بود که مورد مخالفت شورای نگهبان نیز قرار نگرفت. همچنین جامعه الامام الصادق (ع) نیز به نهادهای بند (۲) ماده (۲)‌ این قانون اضافه شده بود که تبعاً فعالیت‌های پژوهشی این دانشگاه نیز از مالیات‌های موضوع این قانون معاف محسوب می‌شوند.

۲ـ۴. معافیت مالیاتی حق‌التحقيق و حق پژوهش در مطلق قراردادهای پژوهشی

بند (۱۳) ماده (۹۱) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ علاوه بر برخی مواردی دیگر حق‌التدریس را نیز مشمول معافیت مالیاتی بیش از ده درصد مقرر کرده بود اما حق‌التحقیق را ذکر نکرده بود که طی ماده (۲۲) لايحه اصلاح موادى از قانون ماليات‌هاى مستقيم مصوب ۲۰/۱۲/۱۳۷۰ حق‌التحقیق نیز به آن اضافه شد،[۹] اما در نظر شماره ۲۸۹۰ مورخ ۱۹/۱/۱۳۷۰ مورد ایراد شورای نگهبان از جهت مغایرت با اصل ۷۵ به دلیل تقلیل درآمد عمومی قرار گرفت،[۱۰] اما با این حال در مرحله اصلاح مصوبه حق‌التحقیق از این معافیت مالیاتی حذف نشد[۱۱] و مجدداً نیز مورد ایراد شورا قرار نگرفت.[۱۲] طی بند (۲۰) لايحه اصلاح قانون ماليات‌هاي مستقيم مصوب ۱۵/۱۱/۱۳۹۳ مالیات بر حق‌التحقیق و حق پژوهش در اصلاحیه تبصره ماده (۸۶) این قانون بدون رعايت معافيت موضوع ماده (۸۴) اين قانون مشمول ماليات مقطوع به نرخ ده درصد (۱۰‌%) مقرر شده بود که این اصلاحیه نیز ولو از حیث تقلیل درآمد عمومی مورد ایراد شورا قرار نگرفت.

۲ـ۵. معافیت مالیاتی حق پژوهش و قراردادهاي پژوهشي با دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی، پژوهشی و فناوری

لايحه اصلاح ماده (۸۶) قانون ماليات‌هاي مستقيم مصوب ۲۷/۴/۱۳۹۶ که تبصره آن قبلاً پرداخت مواردی مثل حق‌التدریس، حق‌التحقیق و حق پژوهش به کارکنان غیر از کارکنان خود کارفرما را مشمول مالیات با نرخ مقطوع ده درصد کرده بود که طبق ماده (۸۵) پرداخت همین عناوین به کارکنان خود کارفرما با بیشتر شدن از نرخ مشخصی مشمول بیست درصد مالیات می‌شد که این موجب گرایش اساتید به دانشگاه‌های غیر متبوع خود بود و در این لایحه رفع شد؛ البته صرفاً نسبت به برخی از دانشگاه‌ها. علیرغم اینکه مجمع مشورتی حقوقی شورای نگهبان تبعیض بین دانشگاه‌ها در اصلاح این تبصره را مغایر بند (۹) اصل (۳) دانسته بود،[۱۳] پس از طرح این ایراد در جلسه شورای نگهبان هم از جهت تبعیض ناروا نسبت به عدم معافیت مالیاتی دانشگاه‌های دارای مجوز از سایر مراجع ذی‌صلاح غیر از وزارتین علوم و بهداشت (مثل دارای مجوز از شورای عالی انقلاب فرهنگی)، بحث شد تا آن دانشگاه‌ها نیز تنها مکلف به پرداخت مالیات بر حق پژوهش به اندازه پنج درصد (۵‌%) مانند دانشگاه‌های دارای مجوز از وزارتین مزبور باشند، اما با وجود بحث و موافقت سه نفر از اعضای شورای نگهبان در جلسه با این ایراد، مغایرت با بند (۹) اصل ۳ به رأی گذاشته شد و مورد موافقت اکثریت اعضای شورای نگهبان قرار نگرفت. همچنین احتمال مغایرت با اصل ۷۵ در خصوص ایجاد بار مالی پیش‌بینی‌نشده در بودجه هم طرح شد که استدلال جدی نداشته و به رأی گذاشته نشد.[۱۴]

۲ـ۶. معافیت مالیاتی هزینه پژوهشی در واحدهای تولیدی و صنعتی

طبق ماده (۱۰۵) قانون مالیات‌های مستقیم مالیات شرکت‌ها و فعالیت‌های انتفاعی (۲۵‌%) است که در ماده (۱۳۲) مصوب ۱/۲/۱۳۹۴ درآمد فعاليت‌هاي توليدي و معدني از سال ۱۳۸۱ به میزان (۸۰%) تا چهار سال و در مناطق كمتر توسعه يافته به میزان (۱۰۰%) تا ده سال از این مالیات معاف‌اند، اما در بند (س) این ماده معادل هزينه‌هاي تحقيقاتي و پژوهشي اشخاص حقوقي خصوصي و تعاوني در واحدهاي توليدي و صنعتي که در قالب قرارداد منعقده با دانشگاه‌ها يا مراكز پژوهشي و آموزش عالي و در چهارچوب نقشه جامع علمي كشور انجام مي‌شود، مشروط به میزانی از درآمد حداكثر به ميزان ده‌درصد(۱۰‌%) ماليات ابرازي سال انجام هزينه بخشوده مي‌شود.

۲ـ۷. معافیت مالیاتی درآمد جوایز علمی، حق اختراع و فعاليت‌هاي پژوهشي دارای پروانه تحقیق از وزارتخانه ذی‌صلاح

علاوه بر معافیت مالیاتی ده‌ساله درآمد جوایز علمی و حق اختراع و اکتشاف، درآمد فعاليت‌هاي پژوهشي دارای پروانه تحقیق از وزارتخانه ذی‌صلاح نیز در لايحه اصلاح موادي از قانون ماليات‌هاي مستقيم مصوب سوم اسفندماه ۱۳۶۶ مجلس شوراي اسلامي مصوب ۲۰/۱۲/۱۳۷۰ از مالیات موضوع این قانون موقتاً معاف شده بود که این معافیت نیز مورد ایراد شورای نگهبان نبود.

۲ـ۸. معافیت فضای آموزشی و پژوهشی حوزه علمیه از حق انشعاب و عوارض ساخت

در جزء (۱) بند الحاقی (۲) ماده (۴۱) لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، معافيت فضاهاي آموزشي، پژوهشي و اداري حوزه‌هاي علميه از پرداخت هزينه‌هاي حق انشعاب آب، برق، گاز و فاضلاب و عوارض ساخت و ساز مقرر شده بود که از جهت كاهش درآمد عمومي و معلوم نشدن طریق جبران آن ایراد مغایرت با اصل ۷۵ توسط شورای نگهبان وارد شد. در مراحل اصلاحی بعدی مصوبه با حذف معافیت مزبور نسبت به حق انشعاب و باقی ماندن معافیت عوارض ساخت و ساز به عنوان جزء (۱) بند (ت) ماده (۳۷) قانون احکام دائمی مورد تأیید شورا قرار گرفت.

[۱]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/k۳۲۵۸۴

[۲]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/y۸۳۴۷۰

[۳]. مشروح مذاکرات جلسه ۳/۶/۱۳۹۵ شورای نگهبان، قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/a۱۹۱۲۷

[۴]. قابل مشاهد در: https://b۲n.ir/j۳۲۶۱۴

[۵]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/p۷۲۹۶۷

[۶]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/f۴۰۹۹۵

[۷]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/p۲۷۱۱۰

[۸]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/s۹۷۲۷۴

[۹]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/k۵۴۶۹۴

[۱۰]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/b۰۲۲۷۴

[۱۱]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/s۰۷۴۷۸

[۱۲]. قابل مشاهده در: https://b۲n.ir/z۳۷۱۶۲